冯天魁乡镇干部为何如此疲惫？-干部参阅
冯天魁
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“我们现在是服务型干部！要修路、要土地平整，要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”
近两年笔者在沿海v市农村调查，在与乡镇干部的接触中，深切地感受了免税后，乡村治理的一些重大变化。这集中表现为免税后，基层政府在依法行政和信访治理的压力下，而体现出的一种行政乏力感。用乡镇干部的话说：“土办法”失灵后，自己就被捆住了手脚，很难有所作为，变成了“弱势群体”，很多时候是只能做思想工作的“软柿子”。
1、红脸也很难唱
在大多数人的印象中，乡镇干部虽然官儿不大，但还是挺有力度的，收税，搞计划生育，他们显然处于强势。但笔者在v市农村调查时，意外地听到了乡镇干部的一些心里话：
不知道现在的百姓怎么了？以前都是下去收税，不交还要强行搬东西。现在呢？不仅不收，还要补，有时还要往他们家里送东西，可他们就是不领情。村里修个路或弄点儿什么工程，占了他的田，或者要挖他几根橘树，按照标准赔钱给他，可他死活不答应。
有个村子，曾因修高速公路“高价”征用土地。后来修村路时，个别村民竟然要求按照“高速公路”的标准，来补偿他的土地和橘树。真是不讲理，不知现在的百姓怎么了？
听乡镇干部的口气，仿佛他们现在都成了弱势群体，弱不仅仅体现在心理上，也展现在实践中。他们坦言：有时挺怕百姓，尤其是“钉子户”，我们净拣好听的说，“得罪他们，没有好处。要是他们去上访，麻烦就更大了……”
干部们说自己在努力转变角色，以前是唱黑脸——要钱要粮；现在是唱红脸——送钱送粮送温暖。“我们现在是服务型干部！要修路、要土地平整，要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”
乡镇干部说：合作医疗是好事，百姓交一点，国家贴一点，重点解决个别农户因病致贫的问题，虽然对百姓有好处，但这点儿钱并不好收。有些人会送来，有些人还要上门去收，有些人还要反复做思想工作。
“有人去年报销受益了，你今年让他交，他说去年生病，今年就不会再生病了，难道还年年生病？有些人说：交了就生病，不交就不生病了。他们不是没钱，就是思想顽固，极个别百姓刁难人。”“合作医疗参保率上边有指标，不达标，村里还要垫钱，非常麻烦。所以你还要拼命给他做思想工作，求他交。”“为他好，还要这么婆婆妈妈！想不通！”
为村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘树，就是不让，提出很高的标准。有时没有办法就要绕开，结果路修得弯弯曲曲。在乡镇干部看来，老百姓不再是以前的“老百姓”，已经变得不好讲话，很难“摆平”，而乡镇干部一下子变得弱势了。
2、执行权的缺乏
按照乡镇干部自己的理解，这种弱势源于“手段”的缺乏，主要是执行权的缺乏。
“现在乡镇干部仿佛被捆住了手脚，对那些钉子户一点办法也没有。”他们时常抱怨：以前的“土办法”都失灵了，比如强行拆除，罚款，强制执行……“镇干部有执行权最有效率！”一个乡镇干部反复跟我提到这句话。在他看来，对付那些不遵从的人，最好的办法就是有执行权，即可以直接制裁。为了村庄整体的利益，必要的时候要强硬一点，免得让钉子户“一条鱼惹了一锅腥”。
强制权的缺乏，有时也使调解员在工作中非常软弱，非常被动。比如，甲把乙打伤，涉及几百元的医药费，甲就是不赔，因为你没有强制权，所以也拿他没有办法。“这样的事情，金额小，上法院成本太高，时间又长，很多事情解决不了只能拖着，一些小纠纷酿成了更大的矛盾。”
个别当事人忍无可忍，大打出手，杀了人或致人重伤。如果乡镇干部有执行权和裁决权，就能提前解决小问题，避免矛盾升级酿成大祸。
“有些问题，是明摆着的事情，没有太多道理可讲，要强硬一点，就好办了。”“依法行政，听起来好听，却非常不实用。”
以前的违章建筑，乡镇干部发现就可以责令拆除，如果不遵从，就可以叫些人拆除了事。现在情况大不一样了，只能“依法拆除”，但程序太复杂，至少要走以下几步：下发责令拆除通知书；拍照、笔录；请示上级批示；上级部门研究决定；下达限期拆除通知书；组织人员和机械拆除。
镇政府负责此项工作的干部介绍：这套程序虽然合乎法治，但是在整治违章建筑过程中，效果并不理想。因为即使你发现他正在违章建房，也不能像以前那样及时制止，只能层层上报，最后房子盖好了，就更加不好拆除了。“大多数违章建房，都不能及时有效治理，拖延成为了一种纵容。”
更多的情况是，村庄里的一些人建房时打一些擦边球，稍稍侵占一点房前屋后的集体土地，干部不能及时制止，类似的事情在村庄里泛滥开来，最后“法不责众”，根本无法解决。
更让乡镇干部头疼的是来自“信访治理”的压力。“我们基层干部最怕上访，现在百姓，一点点事情都要上访。”“稳定是大任务，信访问题与我们的工资奖金挂钩，上访一次扣奖金50元，集体上访扣得更多，如果去省里、北京上访，那就罚得更重，所以我们最怕上访！”
“有些上访问题，我们这一级根本处理不了，因为我们手里没有政策，没有权力，只能是安抚，做思想工作，很多时候是花钱消灾，替他们报销路费，给补助。”有些百姓知道我们的弱点，动不动就拿上访“要挟”乡镇，逼着基层干部同他们妥协——这真是令人头痛的事情。
3、利益的冲撞
在访谈中，类似的抱怨几乎是“不绝于耳”。在笔者看来，我们不能对这些情绪做“情绪化”的理解，而应该认真探讨这些“抱怨”和“困惑”产生的背景、原因和影响，因为他们的抱怨和无奈，总体上反映了乡村关系、干群关系等乡村治理问题的新变化。
现在，乡村干部的工作有了重大转变，由以前的利益提取，变为现在的利益供给。道路硬化、土地平整、园林改造以及低保等惠民政策，在输入乡村的时候，面临着新的问题。
首先，这些利益因素助长了村庄中的派性，削弱了村班子的战斗力。工程项目中，伴有额外的收入，加剧了权力的竞争，尤其是村主任、村支书的关系不好处理，每一方都对利益更敏感，派性表现得更剧烈。
其次，这些利益调动了农民获取额外收益的动机，增加了许多非暴力不合作的“钉子户”。低保、土地调整中的补偿等，都是实实在在的利益，在土地平整、园林改造和修路的过程中，个别百姓拒不合作、漫天要价。“私利”被最大程度地调动起来，甚至可以凌驾于“公益”之上，“少数决定了多数”。
再次，这些利益因素，触动了农民的公平感和正义感，催生了新的社会不满情绪。低保户的确定，各项救济的发放，补贴的获取，这些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群众瞪大了眼睛关注这些利益的分配，尤其是更加关注村干部，在工程发包过程中的账务问题，稍有不满，情绪容易蔓延，也容易在派性的作用下而扩大，村庄矛盾的激化和爆发，严重的引发上访。
可以看出，当国家加大了乡村建设的力度，大量的资金项目投入农村的时候，一方面乡村的基础设施在明显改善；但是另一方面，村庄也增加了许多不谐之音。个别村班子也出现了消极行政的苗头。“现在村干部怕得罪人，怕选票流失。”以前，在乡镇的压力下，村干部还是能做一些“得罪人”的事情，现在村干部都想做“老好人”。有村干部解释说：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，谁还选你？
在干群关系变化的背后，乡村关系已经悄然发生变化，即由以前的压力型关系向合作型关系转变。在这种合作关系中，有时候乡镇稍显弱势。虽然村庄需要国家和乡镇的资金项目支持，村干部也可从中获得额外收益，但是目前的情况是，乡镇在县市区的压力下，更需要村班子的配合以推进项目。
因为派性等问题，很多村班子处于消极工作状态，只能完成常规性工作，在大项目大改造时很难有所作为。一方面班子很难统一起来；另一方面，村干部也缺乏解决利益纠葛的魄力。这些都影响了乡镇政府，在新农村建设过程中的行动能力。
所以总的来说，乡村关系相比以前来说是弱化了，集中表现为乡镇对村庄和村民的控制能力的下降，这种变化，直接引发了大部分乡镇干部在工作过程中的困惑与困境。
4、依法行政困局
这里涉及一个问题，法制、依法行政自然是大势所趋，是社会前进的方向，所以，从这个角度说，基层政府的手足无措，可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此说来，基层政府的困境，简直就具有了正面的意义，是基层社会法制化的表现。可是，实际的情况并非如此。
首先，法制化意味着程序化，而程序化意味着时间成本和经济成本的耗费。正像乡镇干部所说的，相关执法机关并不能及时处理问题，程序化和复杂化使许多问题很难解决，使许多小矛盾扩大化，使个体现象群体化——乡土社会，如果不能惩一儆百，就容易积累矛盾，小问题变成大问题。
其次，法制化限制了基层干部的大量直接权力，虚化了其在乡村社会的治理能力。目前大部分村庄的水利、调解等工作状况都不令人乐观。部分村庄违章建房较多，集体水塘，机动地都不能正常管理。更为突出的是，目前很多村干部也不积极了，使村庄公共事务不能有效开展。
另外，值得注意的是，信访治理的压力，增加了乡镇工作的心理负担和行政负担。因为惧怕信访，很多干部工作开始变得保守，底气不足。一个驻村干部说：“现在，做事情越多越会出事，因为你做得多得罪人就多，就容易出差错，不做事反而容易评优秀。”各个乡镇也投入了巨大的精力用于信访治理，稍有苗头，就要组织人进行“抢险”。
镇长说：“有时候，我们得知他要进京的消息，就要早早爬起来埋伏在他家门口，一出来就把他抱住，然后谈判……信访最头疼，最难治理。”“部分百姓，动辄扬言上访，你就要重视它的条件，很多时候委曲求全，甚至满足他的无理要求。“
所以，乡村干部的行政乏力感，反映的是当下乡村社会国家权力弱化的现状。强制性权力弱化后，治理就要依靠功利性权力，即通过补偿、补助等方式，来获得被治理对象的遵从。而这无疑饮鸩止渴，很容易陷入恶性循环。
但问题的关键是，乡村社会的治理，需要有一种权力，能够及时地作用于被治理对象，尤其是当正当性的管理行为不能得到遵从时，要具有强制能力。分田到户前，这种权力是通过组织化的人民公社来贯彻的。分田到户后，基层治理面对的是无数分散的小农，乡镇干部被适当地赋予了直接强制力，这种强制力在完成基层治理的同时，也付出了一定的成本。
当法制化、依法行政，成为主要的政治话语的时候，基层干部这种强制执行的直接性权力越来越少，基层社会出现暂时的权力真空，致使部分地区乡村治理无序，村政衰弱。